Det finnes i dag relativt få estimater på kostnader og konsekvenser knyttet til økt bruk av illegale rusmidler, til tross for økning i bruk i store deler av den vestlige verden de senere årene. Målet med denne rapporten er å styrke kunnskapsgrunnlag og belyse mulige konsekvenser av økt bruk av illegale rusmidler.

Det er usikkerhet rundt dagens bruk og konsekvensene dette har for livskvalitet, arbeidstilknytning, relatert bruk av helsetjenester og konsekvenser for justissektoren, men det synes godt belagt at det gir vesentlige samfunnskonsekvenser. Rapporten belyser mulige scenarioer for endret bruk basert på dagens bruk i sammenlignbare land, for alle brukergrupper og for cannabis spesielt.

Sammendrag av rapporten

Bruk av illegale rusmidler i Norge

Betegnelsen illegale rusmidler brukes som regel om alle ulovlige og reseptbelagte rusgivende substanser, og i Norge er et stoff er illegalt dersom det er registrert i Legemiddelverkets narkotikaliste. De mest brukte narkotiske stoffene er cannabis, opioider (heroin, morfin), sentralstimulerende rusmidler (amfetamin, metamfetamin, kokain), hallusinogener (LSD), sniffestoffer og GHB. Bruken av illegale rusmidler har økt i både Norge og Europa de siste årene, og cannabis er det klart hyppigst brukte illegale rusmiddelet. FHI anslår at nesten 23 prosent av befolkningen mellom 16 og 64 år har brukt cannabis noen gang, mens om lag 5,2 prosent har brukt cannabis
siste 12 måneder.

Forebyggende tiltak

Rusproblematikk er en utfordring både på individ- og samfunnsnivå, og det eksisterer i dag flere ulike rusforebyggende tiltak. Formålet med rusforebygging er å bidra til at rusmiddelproblemer og relaterte helseskader ikke oppstår og utvikler seg. Forebygging handler med andre ord om å unngå at flest mulig debuterer, og at flest mulig av dem som har brukserfaring, ikke utvikler problemer. Målet er at færrest mulig får en ruslidelse med behov for hjelp fra behandlingsinstanser.

Mye av det viktigste forebyggende arbeidet skjer i lokalmiljøet og i kommunene, og det eksisterer en rekke ulike tiltak og behandlingstilbud for rusbrukere både i kommunehelsetjenesten og spesialisthelsetjenesten. Over tid har det også blitt utviklet ulike alternative straffereaksjoner som skal hjelpe personer med rusproblemer med å bli rusfrie og med å unngå ny kriminalitet.

Konsekvenser av økt bruk av illegale rusmidler for brukere og pårørende

Bruk av illegale rusmidler medfører betydelige konsekvenser både på individ- og samfunnsnivå. Inntak av rusmidler gir en umiddelbar velværefølelse og alle rusmidler påvirker belønningssenteret i hjernen. Gjentatt rusmiddelbruk kan føre til avhengighet. Narkotikabrukere med avhengighetsproblematikk opplever redusert helse og livskvalitet, sosial eksklusjon og stigma, og mange har en redusert mulighet for deltakelse i utdanning og arbeidsliv. Rusbruk medfører også betydelige konsekvenser for pårørende.

For å illustrere hvordan samfunnskostnadene endrer seg som følge av endret bruk, etablerer rapporten scenarioer for endringer i bruk. Scenarioene tar utgangspunkt i andel brukere av cannabis, kokain, andre sentralstimulerende stoffer og opioider i EU og USA. Scenarioer er basert på tall fra a) EU-land i kvartilen av land med lavest bruk b) i EU samlet sett, c) i EU-land i kvartilen av land med høyest bruk og d) i USA. For hvert scenario har vi brukt andelen personer i befolkningen som har prøvd de ulike rusmidlene noen gang for å beregne hvor mange personer dette ville tilsvare i Norge. Deretter er det benyttet forholdstall for å beregne personer med ulik grad av bruk siste år.

Det internasjonale sykdomsbyrdeprosjektet Global Burden of Disease (GBD) anslår det samlede årlige helsetapet i Norge grunnet bruk av cannabis, opioider, amfetamin og kokain var 19 129 helsetapsjusterte leveår. Rapporten legger til grunn en verdi på 1,32 millioner per helsetapsjusterte leveår, og dette gir et helsetap for bruk av cannabis, opioider, amfetamin og kokain tilsvarende 25,3 milliarder kroner årlig (usikkerhetsintervall 20,6-30,9 milliarder kroner). Dersom bruken av illegale rusmidler endrer seg til gjennomsnittsnivået i Europa, vil summen av antall Konsekvenser av økt bruk av illegale rusmidler i befolkning 5 tapte leveår som følge av for tidlig død og antall år levd med sykdom øke til 35,2 milliarder kroner (med et usikkerhetsanslag på +/- 20 prosent).

For å synliggjøre belastningen for pårørende, har rapporten utarbeidet et forenklet anslag basert på en forutsetning om at pårørendes belastning utgjør 3 prosent av helsetapet til narkotikabrukerne. Dette tilsvarer 668 helsetapsjusterte leveår, som målt i kroner utgjør 882 millioner kroner (usikkerhetsintervall 745 millioner til 1,0 milliarder kroner). Dersom bruken av illegale rusmidler øker til gjennomsnittsnivået i Europa, vil belastningen for pårørende øke til 1,1 milliarder kroner (med et usikkerhetsanslag på +/- 20 prosent).

I tillegg til tapt livskvalitet som følge av det å leve med en ruslidelse og tapte leveår som følge av for tidlig død, medfører bruk av illegale rusmidler for mange redusert mulighet til deltakelse i utdanning og arbeidsliv. For å illustrere produksjonstapet knyttet til redusert deltakelse i arbeidslivet som følge av bruk av illegale rusmidler, har rapporten utarbeidet et anslag basert på en forutsetning om at det blant brukerne som får behandling i spesialisthelsetjenesten og alle opioidbrukere er 10 prosent som ikke deltar i arbeidslivet, men som ville deltatt dersom de ikke hadde brukt illegale rusmidler.

Rapporten anslår det årlige produksjonstapet for hver person som ikke deltar i arbeidslivet er 627 000 kroner. Dette gir et produksjonstap på 1,7 milliarder kroner gitt dagens nivå av bruk av illegale rusmidler, og et produksjonstap på 2,0 milliarder kroner gitt europeisk nivå (med et usikkerhetsanslag på +/- 20 prosent). Anslaget er et forenklet anslag som er ment å illustrere mulige konsekvenser ved redusert arbeidsdeltakelse. I tillegg til produksjonstapet knyttet til illegale rusmidler som følge av redusert deltakelse i arbeidslivet, er det trolig også et produksjonstap knyttet til sykefravær og redusert produktivitet som følge av bruk av illegale rusmidler. Selv en liten endring i antall personer som har et produksjonstap som følge av bruk av illegale rusmidler, kan medføre et stor produksjonstap og betydelige samfunnskostnader.

Konsekvenser av økt bruk av illegale rusmidler for helsetjenesten

Økt forekomst av ruslidelser som følge av økt bruk av illegale rusmidler vil medføre en økt belastning i både primær- og spesialisthelsetjenesten. Mange kommuner har en egen rustjeneste eller en felles rus- og psykisk helsetjeneste, i tillegg til at personer med rusproblemer kan få helsehjelp hos fastlegen, på legevakten, hos ruskonsulent eller hos kommunal psykolog.

Kommunene har dessuten plikt til øyeblikkelig hjelp døgnopphold for personer med rusproblemer dersom de har behov for det. For unge kan helsestasjon og skolehelsetjenesten være en del av oppfølgingstilbudet. I 2019 var kommunenes brutto driftsutgifter til tilbud til personer med rusproblemer 2,9 milliarder kroner. Dersom bruken av illegale rusmidler øker til gjennomsnittsnivået i Europa, vil disse utgiftene øke til 3,9 milliarder kroner (med et usikkerhetsanslag på +/- 20 prosent).

Rus- og avhengighetsbehandling i spesialisthelsetjenesten omtales som tverrfaglig spesialisert rusbehandling (TSB). Tjenestene utføres av personer med medisinsk, psykologisk og sosialfaglig kompetanse. Det gis også behandling for rusmiddelproblematikk innen psykisk helsevern (PHV).

I 2017 var 18 500 personer i behandling i spesialisthelsetjenesten med en avhengighetsdiagnose eller et narkotikaproblem, og gjennomsnittlig kostnad per pasient i TSB og psykisk helsevern er om lag 111 000 kroner. Med dagens nivå av bruk av illegale rusmidler gir det en kostnad på 1,9 milliarder kroner, og med et nivå tilsvarende gjennomsnittet i Europa anslår vi at kostnadene vil øke til 2,6 milliarder kroner (med et usikkerhetsanslag på +/- 20 prosent).

Konsekvenser av økt bruk av illegale rusmidler for politi, domstolene og kriminalomsorgen

I tillegg til at narkotikabruk i seg selv er ulovlig, er bruk av narkotika ofte forbundet med andre former for kriminalitet. Lovbrudd og kriminalitet knyttet til narkotika omfatter blant annet vold og trusler, ordensforstyrrelser, kjøring i ruspåvirket tilstand, og svart økonomi.

I 2019 ble det anmeldt i underkant av 29 000 narkotikalovbrudd, hvorav om lag 15 500 var brudd på legemiddelloven og 13 500 var brudd på straffeloven. En betydelig andel av narkotikalovbruddene etter legemiddelloven knytter seg til kjøring i narkotikapåvirket tilstand.

For politiet medfører bruk av illegale rusmidler en betydelig ressursbruk, og med dagens nivå anslår vi kostnadene til å være 758 millioner kroner årlig. Dersom bruken av illegale rusmidler øker til europeisk nivå, anslår vi at politiets kostnader øker til 814 millioner kroner (med et usikkerhetsanslag på +/- 20 prosent).

I mange av narkotikasakene er det påtalemyndighetene som ilegger straffereaksjonen, og i 2018 behandlet i domstolene om lag 3 000 narkotikalovbrudd. Sakene som tas til retten er som regel grove narkotikalovbrudd eller saker der mindre grove narkotikalovbrudd inngår som del av et større sakskompleks. Vi anslår at kostnadene for domstolene knyttet til narkotikalovbrudd i dag er om lag 67 millioner kroner, og at de vil øke til 72 millioner dersom bruken av illegale rusmidler øker til gjennomsnittsnivået i Europa.

Kriminalomsorgen har også kostnader knyttet til bruk av illegale rusmidler, og i 2018 var gjennomsnittlig antall dager idømt ubetinget fengselsstraff for narkotikalovbrudd 343 dager. Grove narkotikaovertredelser etter straffeloven trakk opp antall gjennomsnittlig antall dager, og for denne lovbruddstypen isolert sett var gjennomsnittlig antall dager 827. Personer som dømmes til ubetinget fengsel kan i noen tilfeller sone straffen gjennom alternative straffegjennomføringsformer, for eksempel i institusjon eller med elektronisk kontroll.

Det er vanskelig å si hvordan soningen av ubetinget fengselsstraff vil fordele seg på de ulike straffegjennomførings[1]formene, og som en forenkling har vi her kun sett på straffegjennomføring i fengsel. Vi anslår at kostnadene i kriminalomsorgen knyttet til soning i fengsel for narkotikalovbrudd i dag er 1,8 milliarder kroner, og at disse kan øke til 2,0 milliarder kroner (med et usikkerhetsanslag på +/- 20 prosent) dersom bruken av illegale rusmidler øker til europeisk nivå. Finansieringen av distribusjon og forbruk skjer i former som medvirker til svart økonomi og tilhørende kriminalitet.

Øvrige konsekvenser av økt bruk av illegale rusmidler

Økt bruk av illegale rusmidler kan medføre kostnader og konsekvenser på flere områder som ikke er diskutert og prissatt i dette kapittelet. Dette omfatter blant annet kostnader knyttet til Tollvesenets innsats, uttransportering av utlendinger som er pågrepet for narkotikalovbrudd, samt konsekvenser som redusert trygghet og trivsel i det offentlige rom og økt forekomst av ordensforstyrrelser og bråk. Bruk av cannabis under svangerskap kan også ha konsekvenser for barnet.

Mulige drivere for økt bruk av illegale rusmidler

Økt bruk av illegale rusmidler kan skje som en konsekvens av flere faktorer, blant annet endringer i lovgivning, endret oppfatning av risiko for straff, holdningsendringer og endret risikooppfatning. Bruken i Norge er trolig også betydelig påvirket av internasjonale trender og bruken i andre land.

En liberalisert narkotikapolitikk i mange land i EU, samt legalisering av cannabis i Canada, Uruguay og flere stater i USA kan trolig bidra til økt aksept og bruk av narkotika også i Norge. Videre kan endret lovgivning av noen oppfattes som et signal om at rusmidlene er mindre farlige enn tidligere. Det skjer også hyppige forandringer i det globale narkotikamarkedet, og narkotika er i dag tilgjengelig på andre måter enn tidligere. Dette kan bidra til økt bruk.

Bruken av illegale rusmidler gjenspeiler ofte holdninger både på individ- og samfunnsnivå. Holdninger og standarder for hva som er akseptert eller ikke kan påvirkes av kulturelle forhold i samfunnet, og for eksempel kan en form for «normalisering» av illegale rusmidler gjennom popmusikk, filmer og litteratur kan bidra til holdningsendringer i samfunnet.

Den foreslåtte rusreformen er også en mulig faktor som kan bidra til økt bruk av illegale rusmidler. Flere sentrale aktører på rusfeltet trakk i sine høringssvar frem at man ikke kan utelukke at antallet brukere av både cannabis og andre typer illegale rusmidler vil kunne øke som følge av en avkriminalisering